銀監會普惠金融部主任?李均鋒

為支持普惠金融發展，促進資金融通，更好地規范融資擔保公司的行為，防范風險，2017年8月21日，國務院頒布了《融資擔保公司監督管理條例》（以下簡稱《條例》），將于2017年10月1日起施行。

一、?《條例》對推動普惠金融發展具有重大意義

《條例》是按照中央全面深化改革工作要求，對我國融資擔保行業二十多年探索實踐經驗的科學總結，是融資擔保行業規范發展的根本大法。

（一）發展融資擔保是破解小微企業和“三農”融資難融資貴問題的重要舉措

習近平總書記曾多次強調，“要改善金融服務，疏通金融進入實體經濟特別是中小企業、小微企業的管道”，“要建設普惠金融體系，加強對小微企業、‘三農’和偏遠地區的金融服務”。融資擔保天生具有“增加信用”、“溝通信息”、“分擔風險”功能，是引導金融進入小微企業和“三農”的重要管道，對于發展普惠金融，促進資金融通，特別是解決小微企業和“三農”融資難融資貴問題具有重要作用。

為促進融資擔保發展，2014年12月18日，國務院召開全國促進融資擔保行業發展經驗交流電視電話會議，李克強總理專門作出重要批示，要求有針對性地加大政策扶持力度，大力發展政府支持的融資擔保機構和再擔保機構；2015年7月31日，國務院召開常務會議，部署加快融資擔保行業發展工作，隨后印發《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》（國發〔2015〕43號，以下簡稱43號文），對加快發展主要為小微企業和“三農”服務的新型融資擔保行業進行了全面、系統的規劃和頂層設計。

（二）《條例》以法規形式進一步確立了融資擔保行業的發展方向

我國融資擔保行業發展始于1993年，由于財政資金投入不足、監管滯后等歷史原因，很快就由以政府出資設立的政府性融資擔保公司為主轉向以民營商業化融資擔保機構為主。然而，隨著我國經濟進入新常態，小微企業和“三農”融資擔保業務風險高、收益低，缺少有效的商業模式的本質充分暴露出來，小微企業和“三農”融資擔保屬于典型的準公共產品，需要政府發揮重要作用，已經成為各方的共識。事實上，在世界上其他國家，融資擔保通常都是被定位為準公共產品，通過政府主導的方式提供，由中央、地方財政提供持續補充的消耗性專項資金，基本都有專門法案非常詳細地規定有關擔保機構或基金的職能、資金來源、擔保對象的詳細條件、擔保限額、期限、費率、配套政策等。因此，這次國務院出臺《條例》，既是對我國融資擔保行業發展經驗進行的科學總結，也是借鑒國外立法發展融資擔保的經驗，通過行政法規進一步確立43號文提出的行業發展方向。

（三）《條例》解決了制約融資擔保公司發展的一系列問題

隨著融資擔保行業的發展，一些制約融資擔保公司發展的問題開始暴露出來。主要包括：一是融資擔保公司經營不規范、風險控制體系薄弱、管理粗放等問題仍然突出，科學審慎的經營管理模式尚未真正建立；二是現有經營規則有待進一步完善、部分經營規則缺失，如：近年來金融產品擔保業務發展迅速，原來有關集中度的要求已不能較好控制風險，缺少對融資擔保公司不同資產、業務的風險分類要求，融資擔保公司開展擔保業務辦理抵（質）押登記困難等；三是在現有的銀擔合作模式下，銀行基本不分擔擔保貸款風險，甚至將項目風險控制責任完全轉嫁給融資擔保公司，已日漸成為制約融資擔保行業進一步發展的瓶頸等。針對這些問題，《條例》都做出了相應的規定，予以有效解決。

（四）《條例》為依法監管提供了法律保障

2009年國務院對融資擔保機構設立與變更設立行政許可、建立由銀監會牽頭的部際聯席會議，明確了中央和地方政府對融資擔保機構的監管責任，銀監會與部際聯席會議成員單位一起制定了《融資性擔保公司管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）及一系列配套制度，為行業監管奠定了基礎，基本滿足了當時融資擔保行業監管的實際需要。但隨著融資擔保行業的快速發展，《暫行辦法》在實施中也逐步暴露出行業監管和處罰手段不足等一些問題。如：根據《行政處罰法》，《暫行辦法》作為部門規章，只能規定警告及一定數量罰款的行政處罰，無法設定行政強制措施，導致監督管理部門既缺乏有效監管手段對違規經營的融資擔保公司進行處理，也難以責令其及時改正違規行為，致使一些融資擔保公司在較低違法成本情況下一再違規，“知法犯法”；另外，根據《行政許可法》，也需要將對“融資性擔保機構的設立與變更”設定的臨時行政許可盡快以行政法規形式加以規范和確認，為監管部門依法實施監管提供法律依據。

二、《條例》為融資擔保監管與發展提供了法律保障

《條例》內容共計六章、四十九條，包括總則，設立、變更和終止，經營規則、監督管理，法律責任等，這里就主要內容特點概括如下：

（一）《條例》確立了融資擔保行業的地位

出臺《條例》的一個重要目的就是為了支持普惠金融發展，促進資金融通，為此《條例》規定“國家推動建立政府性融資擔保體系，發展政府支持的融資擔保公司，建立政府、銀行業金融機構、融資擔保公司合作機制，擴大為小微企業和農業、農村、農民提供融資擔保業務的規模并保持較低的費率水平。各級人民政府財政部門通過資本金投入、建立風險分擔機制等方式，對主要為小微企業和農業、農村、農民服務的融資擔保公司提供財政支持，具體辦法由國務院財政部門制定”。這些是符合我國國情，遵循小微企業和“三農”融資擔保準公共產品屬性，辦好融資擔保的必要條件和重要保障，融資擔保行業正不可避免朝著政府占主導的方向發展。通過政府性融資擔保這只“有形之手”，政府可以將財政和金融有效結合起來，構建起財政和金融協同支持小微企業和“三農”等實體經濟發展的市場化機制，帶動更多金融資金投入小微企業和“三農”，使財政資金發揮出“四兩撥千斤”的作用。

（二）《條例》明確了設立融資擔保公司的條件

在《暫行辦法》基礎上，根據行業發展新趨勢、新情況，以及簡政放權等要求，《條例》對設立融資擔保公司的條件做了進一步完善，主要包括：一是規定“融資擔保公司名稱中應當標明融資擔保字樣，未經監督管理部門批準，任何單位不得在名稱中使用融資擔保字樣”，要求“股東信譽良好、最近3年無重大違法違規記錄，注冊資本不低于人民幣2000萬元，并各地可以根據實際情況提高注冊資本最低限額，融資擔保公司董事、監事、高級管理人員任命由監管部門核準改為備案”；二是規定融資擔保公司申請跨省、自治區、直轄市設立分支機構應具備“注冊資本不低于人民幣10億元，經營融資擔保業務3年以上，且最近2個會計年度連續盈利，最近2年無重大違法違規記錄”。

（三）《條例》完善了融資擔保公司經營規則

完善的經營規則是規范融資擔保公司行為，實施監管，有效防范風險的核心。針對融資擔保行業經營不規范、風險管控能力弱、管理粗放等問題，《條例》對融資擔保公司的經營規則進行了完善。如：《條例》規定融資擔保公司應當按照國家規定的風險權重，計量擔保責任余額；融資擔保公司自有資金的運用，應當符合國家有關融資擔保公司資產安全性、流動性的規定；融資擔保公司不得從事吸收存款或者變相吸收存款、自營貸款或者受托貸款、委托投資等。

（四）《條例》明確了監督管理部門的權責

《條例》對監督管理部門的職責、可以采取的監管方式、監管措施進行了詳細規定，明確了融資擔保公司等違反《條例》規定的相應法律責任。如《條例》規定：監督管理部門應當建立健全監督管理工作制度，運用大數據等現代信息技術手段實時監測風險，加強對融資擔保公司的非現場監管和現場檢查，可依法對違規經營的融資擔保公司進行處理，責令其及時改正違規行為，逾期不改正的，責令停業整頓，情節嚴重的，吊銷其融資擔保業務經營許可證等?！稐l例》在進一步明確并強化了監管部門的各項職責的同時，也基本解決了監管部門“有責無權”的問題，使監督管理部門的責權得到一致，將有利于監督管理部門依法開展監管，有效防范和化解行業風險。

三、全面貫徹落實好《條例》，確保取得實效

全面貫徹落實好《條例》，需要各地區、各部門要嚴格按照《條例》規定，加強組織領導，加大保障投入，做好宣傳培訓，推動工作落實；同時，有關部門也要盡快出臺《條例》的實施配套細則，以確保將《條例》的規定落到實處。

目前，銀監會牽頭部際聯席會議成員單位正按照急用先行的原則，抓緊制定《條例》實施配套細則。一是制定融資擔保責任余額計量管理辦法，核心思路針對不同的擔保業務在風險程度上存在的較大差異，合理確定各類擔保業務的風險權重；二是制定融資擔保公司資產管理辦法，主要是對融資擔保公司的高風險投資比例、高流動性資產比例進行規定，并結合分類監管評級，對不同等級的融資擔保公司實行差異化的監管標準；三是制定銀擔合作指引，銀擔合作本是市場商業行為，針對目前存在的問題，需要從程序上、操作規范上進行約束，并需要政府發揮引導作用；四是制定政府性融資擔保機構管理指導意見，政府性融資擔保機構要完善公司治理、提高自身能力，要按照政府政策導向，把小微企業和“三農”作為主要服務對象，不斷創新擔保產品，提供優質服務，保持低融資擔保費率，要降低或取消對政府性融資擔保公司的盈利考核。